为什么教育难以成为公共品？

张路雄、杨鹏访谈录

□本报记者　笑蜀

张路雄：中国经济体制改革研究会副秘书长

杨鹏：中国经济体制改革研究会研究员

编者按：教育乱收费问题在连续6年成为价格违法举报之首后，2006年又雄居榜首，达11387件。本报记者采访了相关专家，解析教育乱收费背后的特殊利益机制，教育理应成为公共品却无法让公众普遍受益的成因与困境。

教育乱收费为何屡禁不止？

人大颁布的义务教育法只设了学费一个名目，而且规定免学费；教育部颁布的《义务教育法实施细则》却另设一个“杂费”名目，学费可免但杂费不能免。这道口子一开，越来越多的收费项目被纳入“杂费”，教育乱收费从此打开了潘多拉盒子。

笑蜀：教育公平问题是中国教育的一个突出问题。因为社会各界的强烈呼吁，近年中国的教育公平问题有了一些明显的改进。据教育部统计，截至2004年，全国累计审批助学贷款153万多人，资助高校贫困家庭学生约420万人次。对农村中小学生实施“两免一补”政策，为中西部地区近3000万贫困家庭学生提供了免费教科书；进城务工就业农民子女就学情况得到显著改善；对全国义务教育阶段的学校普遍实行了“一费制”，进一步减轻了农民的经济负担。教育公平问题上的这些改进，得到了良好的社会反响。

但不能不看到，所有这些改进，离全面解决问题仍有很大距离。教育乱收费到底从老百姓的腰包里掏了多少钱，这是有账可查的：国家财政教育支出与全国教育总支出的差额，已经从1993年的192亿，增加到2004年的2776亿，12年间涨了差不多15倍。这里的所谓差额，主要就是老百姓的税外教育开销。一个最新的事例是，教育乱收费在连续六年雄踞价格举报之首后，2006年又雄踞价格违规榜首。

这当然是前进当中出现的问题。本来国家为制止教育乱收费做了不少努力，但为什么教育乱收费一直屡禁不止？

张路雄：教育乱收费确实一直非常严重，但相当一部分普通学校教师，尤其是农村教师，其实受益有限，没多少赚钱的路子。而且现在很多地方，为了吃空额，故意缺编，自己请一些廉价的临时教师代课，那些人什么保障都没有。只是重点学校的教师受益较多，他们不仅收入高，而且权力大。

笑蜀：具体怎么个大法？

张路雄：举个例子。我的一个朋友，他的身份在香港，但他女儿在那个名校读初中，已经给它赞助了几十万，今年升高中。这孩子不仅成绩好，而且全面发展，任课老师都喜欢她，副校长早就承诺，只要考试合格，肯定录取。结果考试不但合格，而且考得相当不错。但学校不认账，不录取她了。最后这个事怎么解决呢？就找一个副部长给该市主管教育的副市长写信，副市长批到学校，校长看了之后，不理这个茬。副部长就通过某个元老的亲戚，再把信送到市长手上。市长批示严办，这时学校才认了账，才录取了她。

笑蜀：这个校长真牛。但我想不是他本人有多牛，而是他所在的位置让他那么牛。

张路雄：这里边有各种原因，其中一点就是部门法规的作用所致。比如，人大颁布的义务教育法只设了学费一个名目，而且规定免学费；教育部颁布的《义务教育法实施细则》却另设一个“杂费”名目，学费可免但杂费不能免。这道口子一开，越来越多的收费项目被纳入“杂费”，教育乱收费从此打开了潘多拉盒子。乱收费大概是个什么规模呢？从1993年到2004年，国家财政教育支出与全国教育总支出的差额，总计高达14200亿。这14200亿不都是杂费，但肯定相当部分是杂费。

再举个例子。2004年人大出台民办教育促进法，教育部又搞一个民办教育促进法的实施细则，民办教育促进法没说公立学校可以办民办学校，但实施细则明确规定公立学校可以做民办学校的法人主体。这就成了名校办民校的法律依据了，原来名校办民校是没有法律依据的。

公办名校那么好的师资，那么好的设备，没有几十年的积累是不可能做到的。更重要的是他们可以利用名校的品牌资源。真正的民办学校没法跟他们竞争，完全不对等。

杨鹏：有些地方，名校办民校甚至连独立校园、独立师资都没有。所谓民校学生，全部跟本部学生混编，在一个教室上课。等于什么资产都无须投入，全部动用公共资源，民校学生上缴的高额学费却并没有归公而是全部进了小金库。所谓民校，只不过是名校额外收取高额学费的一个由头而已。

笑蜀：这事都怪名校也未必公平，很大程度上名校是为教育局打工。前不久有个省会城市的外国语学校校长被抓，理由是择校费去向不明。但教育局很快就把他保释出来。教育局为什么要出面保释？因为教育局最清楚，择校费不是去向不明而是很明确，百分之六十都上缴给教育局了。

张路雄：1997年教育部出台了一个文件，明确规定择校费收入归国家所有，但这一条很少兑现。像某市，择校费有一部分是交区教育局的，至于给市教育局交不交，我不知道。他们收钱的理由是抽肥补瘦，要补那些差校、破校，也就是转移支付。我想不至于一点转移支付没有，但实际上教育局的奖金肯定也是从这里开支的。

杨鹏：岂止奖金，甚至办公楼、员工住房、官员座驾，都从这里解决。我们在某个省会城市做过调查，以学校名义收的钱，学校自己拿不到，直接进教育局的账，再从教育局核拨出来。

张路雄：名校办民校利润太大，于是蜂拥而上。像我知道的那个名校，前几年本来只办高中不办初中，现在发现办初中有这么多的利润，就把周围办的不大好的中学收过来，统统改成初中部，而且都成了民校，进来的学生一律高收费。

笑蜀：公立教育按道理不能市场化，是非盈利的；因为公民向政府纳的税已经包含了公立教育的全部成本，政府有义务把公立教育资源等额分配给每一个公民。

张路雄：我研究了半天，发现根本问题就在这里。在市场经济条件下，公立教育必须是非盈利的。按经济学的说法叫公共品。

杨鹏：免费享受公立教育，这是一种公民权利。所以在发达国家，比如我搬家搬到这个地方，我就自动进入了这个学区，我的孩子就要到你这个学校免费上学，你是无权拒绝的。只有私立学校才能收费。为什么？因为有些人对公立教育不满足。

笑蜀：他需要个性化教育，差异化教育。公立教育难以提供这种服务，就让民间来提供。这部分可以市场化，但这种市场化不允许公立教育涉足，教育市场只能向民间开放，公权力不得进入教育市场，这样才不会产生特殊利益集团。

公共财政分配应改由人大决定

我们可以想象，公共财政的分配由人大决定，只要这一条兑现，地方政府还能把教育的位置放那么低吗？不可能。

笑蜀：公共产品无论是质还是量，都不能满足人民群众日益增长的需要。这在教育上表现尤其突出。

张路雄：首要因素是投入不足。我对中央政府和地方政府的财政收支情况做过调研，并与国外比较。我发现差别最大的不是中央政府对教育的投入，差别最大的是地方政府对教育的投入。

笑蜀：怎么个差别法？

张路雄：其他国家义务教育基本上都是地方政府掏钱。但我们的地方政府不愿为教育掏钱，让中央政府背起来，最大的差别就在这里。

杨鹏：但地方政府这么做也有理由，比如税收结构不合理，中央政府拿大头，地方政府拿小头，地方政府无力满足义务教育的需要等等。

张路雄：这只是一个说法而已。地方政府税收份额少，不等于地方政府一定没钱。

有统计数据表明，地方政府仅卖地一项，全国加起来每年都在1万亿以上。可见未必是财力问题。而且有些经济状况好的省，给教育的投入也有限。

笑蜀：就是说，地方政府把本来应该投入教育的那部分公共财政，用于经济建设，变成工程投资、项目投资了。这实际上是一个公共财政分配的决策机制问题。很多领域的微观问题，稍微想深一点，就会遇到这个问题。

杨鹏：我们可以想象，公共财政的分配由人大决定，只要这一条兑现，地方政府还能把教育的位置放那么低吗？不可能。人大是最高权力机构，最高权力机构应该干什么？首先应该决定公共财政怎么收，怎么用，这是最重要的。你说什么叫主权？当家不理财，等于瞎胡来。如果人大能管预算、管决算，哪些钱给义务教育，哪些钱给公共卫生，哪些钱用来发展经济，人大可以充分讨论，每个人大代表都有表决权，这就够了。

笑蜀：地方财政分配不是人大决策，而是行政系统决策。行政系统决策的特点就是高度集权，民意很难影响决策过程。公共财政的流向也就不可能根据老百姓的实际需要去安排。

杨鹏：行政直接决定公共财政分配，公共财政的流向就不能不取决于行政系统对自己的利益的理解，行政系统的特殊利益就不免影响公共财政分配。结果就导致税收以远远高于GDP的增速直线增长，公共品的稀缺却日益凸显出来。

行政系统直接决定教育投入，而教育能够给行政系统带来的直接利益不多，因此教育在行政系统心目中的地位不可能很高。这就注定公共财政切给教育的那一块本来就小。这块本来就小的蛋糕切给教育之后，教育系统又按照行政集权的模式进行再分配，一个一个利益集团都来争夺这块小蛋糕的分配权，这就不能不扭曲公共教育资源。结果这块小蛋糕就主要切给重点学校了。

公共行政应该履行促进公平正义的职能。教育最根本的任务，就是给公平竞争创造一个底线，我不管你是哪个社会阶层出来的孩子，你只要受了基本教育，在未来的竞争中，你就有了相对均等的机会，教育公平是机会均等的前提。但现在这种公共财政的分配方式，不仅不促进教育公平，不促进机会均等，反而导致特权和腐败。所以说到底，还是公共资源配置的行政集权模式出的问题。

笑蜀：切给义务教育的蛋糕本来就小。再分配权又被教育行政部门垄断，没有把有限的公共资源都转化成公共品，而是当作资本金，拿去搞效益。

杨鹏：他们没办法不创收。因为地方政府实际上把教育当包袱，往往只给政策不给钱。公校本来应该全额拨付，但实际拨付的主要是教师人头费。其他运行成本，包括教师的福利、奖金，财政都不管。

张路雄：这一块原来靠杂费，也就是靠学生掏腰包解决。但现在不许学校收杂费，这一块谁来解决就没下文了。我给你举个例子，我原来插队的那个县，学校可以收杂费的时候，老师冬天的取暖费都是学校掏钱，学校买了煤发给大家。现在取消杂费之后，从今年冬天起学校不发煤了，没这笔钱了。学校没有相应收入来源，财政又不补偿，教师的这个福利就没有了。

关键是不允许学校收费

怎么切断公立学校跟特殊利益集团之间的利益链条？关键是不允许学校收费。义务教育阶段，任何费用都不能收。其他的，像大学可以收费，但不允许赚一分钱，教师的收入不能和任何收费挂钩。

笑蜀：回到前面讲的话题，公共教育资源不是均衡分配。不同类型的学校，财政拨付的水平不一样。重点中学争取拨款的能力肯定是普通中学没法比的。

张路雄：不同学校的老师，工资标准都是一样的。差别只在于其他费用，比如基建费用。

杨鹏：除了拨款有差别，其他公共资源分配的差别多着呢。比如老师有个职称问题，为什么重点学校能把最好的老师抢来？因为重点学校的高级职称名额特多，你到我这来，高级职称好解决，你要在一般学校，就没这个指标。职称这么一倾斜，普通学校的优秀师资不都流向重点学校了？而且招生也是重点学校优先，最好的生源都给了重点学校。

笑蜀：总之是把公共教育资源尽可能集中到盈利能力最强的重点学校身上，造成重点学校学位供不应求，人为制造优质教育资源的紧缺局面。按照市场规律，越紧缺越高价，附加值越高。如果公共资源在所有公校之间进行平均分配，就没这种紧缺现象，价钱就抬不起来。你想你的孩子稍微有一点尊严、有一点机会，你就必须不惜挤破脑袋把孩子塞进名校。要么进名校成龙升天，要么进差校自生自灭。但是哪个家长不想让自己的孩子接受最好的教育呢？那么你们就比着掏钱吧。

杨鹏：重点学校奇货可居，造成卖方市场，就不愁家长不奔竞而来。无锡一个企业家要把孩子塞进北京某高校附中，你猜花多少钱？20万，而且送钱时还哆哆嗦嗦的，生怕人家不收。

而且重点学校收这种钱，也不说杂费，也不说择校费，他早把文稿给你拟好，说“本人热衷于教育事业，认为只有发展教育国家才有前途。因此本人愿意捐钱给某某学校”。都是这种东西，你要不服气，打官司尽管打去。你自己捐的钱，自己签的字，看你到法庭上能说什么？

笑蜀：必须取消重点学校制度，实行均衡发展，择校以及择校带来的公立教育市场化的问题才可能解决。

张路雄：均衡发展是近几年才出现的新概念，教育部什么时候才提出均衡发展？2002年才第一次有这个提法。这时义务教育法已经实行整整16年了。今年修改的义务教育法明确要取消重点学校制度。

笑蜀：接下来的问题是，怎么切断公立学校跟特殊利益集团之间的利益链条？

张路雄：关键是不允许学校收费。义务教育阶段，任何费用都不能收。其他的，像大学可以收费，但不允许赚一分钱，教师的收入不能和任何收费挂钩。

笑蜀：收费即违法，赚钱即违法，这样来保证教育百分之百的公共品属性。要通过立法来解决这个问题。这是根本问题。