由中国经济体制改革研究会主办的“2016中国改革论坛”于12月4日在北京举行。劳动保障科学研究院院长刘燕斌出席并演讲。他指出，产能过剩的地区分布差异很大，这是一个明显的特点，所以要制定专门的政策。从现在的情况来看，产能过剩重点地区安置职工的矛盾日趋激烈，企业安置职工通过内退、辞退劳务工，在本企业提供安置手段已经安置了大量的职工，潜力已经比较小了。
以下为演讲实录：
各位领导、各位专家学者，大家下午好。我发言题目是“去产能中促进就业、社会保障、劳动关系研究”。大家知道，去产能是供给侧结构性改革的首要任务，做好职工的就业安置工作是其中的关键，做好这个工作对于完成好化解产能过剩的首要任务，对于探索经济转型升级下的就业政策、社会保障政策是具有非常重要的作用。我想说这样几个内容：一是产能过剩的情况。二是在就业安置方面主要政策效果。三是分析就业问题、社会保障问题、劳动关系问题，以及产生这些问题的原因和总体的对策思路。
第一，产生过剩的参考标准。世界上没有一个参照标准，我们国家也没有，一般认为正常值在79%-83%是正常的，低于79%，是被认为产能过剩，低于75%是被证明产能严重过剩。美国认为产能利用率在81%到95%，被认为是正常的，低于80%，被认为是较严重的过剩。我们中国的专家学者也提出了一些参考的标准，主要有这样六项是产能过剩，一是库存，如果是持续剧烈的上升、产销率下降、价格大幅度回落、行业企业大面积亏损，一些企业倒闭破产，造成国际贸易摩擦，如果从这六个角度判断，我们出现了产能过剩的情况。
产能过剩的原因，我非常简单说一下。我们分析主要有五个方面：一是环境。前一阶段工业化、城镇化过程中，对于产能需求非常大，以至出现了产能非常快的增长，甚至过剩的情况。二是企业对市场的预期，认为需要投资，盲目大量的投资。三是行业集中度低，粗放式的，无序竞争、重复建设。四是地方政府追求发展速度，追求地方GDP增长，倚重投资的拉动，给了很多优惠政策，产能盲目扩张。五是体制机制问题，资源要素市场化的改革滞后，产能退出的渠道不畅。总的来说，是多种因素造成的，但是体制机制问题是根本。
我们国家的产能过剩的行业和主要分布是哪些呢？主要是钢铁煤炭，这是龙头行业，但是不仅限于此。钢铁2015年产能利用率只有66.9%，远远低于正常利用率79%下限，低很多。煤炭是78%，水泥是70%，电解铝70%，都基本在70%以下，造成企业经营非常困难，行业大面积亏损。尽管近期钢煤价格明显回升，但是从长期看，这种产能严重过剩的行业效益难有根本的改观。
还有一个特征，就是煤炭钢铁这种产业属于基础性产业，产业链比较长。因此，钢煤行业产能过剩，如果压减过剩产能的话，会严重影响上下游行业企业的发展。今年2月国务院下发了6号、7号文件，是关于钢煤脱困发展的意见。规定了压产的任务，大家都知道，五年钢压减1-1.5亿吨，煤减量重组5亿吨。钢铁产能去年是8亿吨，占全世界45%，煤产量是36亿吨，占全世界的50%，今年的任务是把4500万吨钢要压下来和2.5亿吨煤。
为了做好化解产能过剩的劳动保障这方面的工作，国务院和人社部等部委下发了一系列的文件，当然是这几年来密集下发的，包括国务院41号文件里面明确要求，落实职工安置政策，今年6、7号文件专门对此做了规定。最为有代表性的就是人社部七部委下发的32号文件，里面提出了安置职工的4条渠道，就是内部分流、转岗就业创业、内退、公益性岗位。
在失业保险方面的政策主要有人社部四部委76号文件，这里讲到利用保险基金来帮助企业援企稳岗。今年又下发了人社部56号文件，要对化解产能过剩职工实施特别培训计划，对失业者进行技能培训，对于企业转岗职工开展岗位技能提升培训，对于愿意创业的，进行创业培训。
社会保障方面的政策，主要是降低费率，现在已经下调了失业、工伤、生育，也包括养老保险的费率，总费率现在由43下降到37.25%，实际还是比较高的，但是有的险种特别是养老险种弹性已经很低了，几乎没有了。大家知道，现在有目前有25个省当年社会保障资金“收付抵制”，黑龙江省已经穿底，现在已经没有钱发放养老金了，靠向中央借款发放。政策也规定了养老保险要转移接续，还有就是有的地方制定了缓缴保险政策，有的企业非常困难，文件规定了实施最低生活保障，保障这些下岗职工的基本生活。在劳动关系方面制定了要转移接续劳动关系，依法依规支付经济补偿金等等政策。应该说成效是明显的，总的来说，这些去产能的地区就业局势总体是稳定的，尽管现在形势严峻，但是总体就业形势是稳定的。保障制度发挥了安全网的作用，保证了下岗失业人员的基本生活，劳动关系总体也处于稳定。下面我想重点说一下问题。
就业方面的问题。我们分析去产能中的就业问题，既有紧迫性，也有长期性。去产能安置好职工，这是要保证完成去产能首要任务的一个关键，具有现实的紧迫性。但是，安置职工也不能一蹴而就，而且我们这个产能如果从长远眼光来看，恐怕还会在五年以后持续的减少。我们国家恐怕不能说还维持在世界上钢产量占世界45%，煤产量占50%，水泥产量占60%，电解铝占65%，造船占50%，我们产业界转型升级，将来第三产业是主业，从长期来看，不可能维持这么高的一个比例，所以我们有一个观点，既有紧迫性又有长期性。因此，需要考虑去产能、稳就业的长期规划和政策储备。
另外，钢煤产业去产能任务繁重，其他行业也值得关注。按照现在初步测算，未来五年钢铁要减少50万人，煤炭减少130万人，但是据钢协的研究结果，我们合作的研究结果，他们认为钢铁由于产业链长，就业成数是1：4到1：5，如果钢铁压减一个人，可能还有4、5倍人受影响。国务院下发产业政策和行业政策主要是钢煤两个行业，但是像水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、石化，这些产能利用率都基本是70%左右，如果说要提高到最低线79%，那也还会有大量的职工闲置下来。
而且产能过剩的地区分布差异很大，这是一个明显的特点，所以要制定专门的政策。从现在的情况来看，产能重点地区安置职工的矛盾日趋激烈，企业安置职工通过内退、辞退劳务工，在本企业提供安置手段已经安置了大量的职工，潜力已经比较小了。随着压产能继续推进，安置职工的难度越来越大，还有两个特点：一是大量的职工滞留在企业，具有隐蔽性，虽然说失业率没有上来，但实际上大量职工是在企业中的，有些地方政府也特别强调，说企业不能把职工放出来，要承担社会责任，这些企业也确实在承担社会责任，尤其是国企，他们的职工都在企业里窝着，这是一种情况。还有一种情况是滞后性，关煤矿或者炸高炉速度比较快，但是职工的安置就严重的滞后，越积压矛盾积累的越多。
我们要注意钢煤产业集中地区的困难，像山西省去年生产总值3.1%，全国比较低，今年头三个季度是4%，财政预算收入也下降很多，去年是9.8%，有的企业大量负债，山西的七大煤矿企业集团负债已经达到1.2万亿，相当于国内生产总值，资产负债率高达85%。还有一些资源枯竭城市，产业非常单一，独立工矿区、钢城、煤城，特别典型的黑龙江“四煤城”，鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河，他们的财政收入去年全部都是下降的，也就是说，政府拿出钱来，帮助企业安置职工，这个能力是非常有限的。
同时这些独立工矿区和资源枯竭城市、钢城和煤城，他们的产业比较单一，一旦煤炭、钢铁产业不景气，其他运输和第三产业都不景气了，所以分流安置职工的渠道就非常狭窄。我们分析，如果单靠这些地区自身解决就业问题，是非常困难的，是需要外力帮助的。
还有就是突出的问题，这些去产能企业缺乏资金，有的企业没有能力支付经济补偿金，所以职工也走不了，也解除不了劳动关系。特别是这些钢煤企业职工普遍有这样的特点，就是年龄大、伤病多、文化水平低、技能单一，严重依赖国有企业，家庭负担重。我们去调研，有的煤企或者钢企平均年龄接近50岁，多数都在45岁以上，所以培训也非常的困难。
“去产能”中的社会保障问题。产能严重过剩地区，欠了巨额的社会保障费，比如山西，山西煤矿企业集团到今年第三季度欠缴社保费突破了200亿元。黑龙江的龙煤集团，欠缴五险一金达到了110亿。有的地方由于企业欠费影响了职工正常退休、医药费的报销，断保的人员明显增加。民营企业是另外一种情况，他们主要是没有参保的企业很多，参保率很低，这样的话，企业关闭或者停产，职工就无法享受到一些基本的政策，企业没有参加失业保险，也不能享受稳岗补贴。还有农民工特别需要注意的，就是去产能企业农民工参保率很低，一些地区仅占10%。所以，很难得到社会保障的救助。
失业保险没有充分发挥预防失业和充分就业的作用，十八大报告明确提出，要发挥失业保险、预防失业促进作用，但是失业保险的改革任务依然繁重，现在正在酝酿修改失业保险条例，但迟迟没有出台。
我们从这两图可以看到，失业保险基金的积累，屡创新高，到目前不已经积累了5200亿失业保险基金，实际上每年使用600亿，原来是500亿，现在增加了失业保险支出，援企稳岗，就是600亿、700亿，简单计算，如果一分钱不收，可以支付6.9年，这种情况很突出。即便如此，我们每年还是收大于支，一方面，企业没有钱，希望支持，地方也缺钱。一方面，失业保险又大量的闲置，带来了管理的风险。一些去产能企业认为失业保险负担依然是繁重，尽管降低了一些费率，还有社会保险关系跨省转移接续补偿，尽管我们现在已经有了文件了，要做好社会保险的转移接续工作，在一个省内基本可以实现，但是跨省由于经办网络待遇水平等等不同，所以跨省还不是很顺畅。
还有一个问题，遗留下来的问题，就是原有的国有企业有的还在进行自身的集团统筹，没有加入地方的统筹，所以当它人员出来以后，要失业了到地方了，这也有一个转移接续的困难的问题。比如像龙煤集团，有一些职工要到社会上去，但是它又欠社保费，地方无力接收，这就有一个转移接续不畅的问题。
劳动争议方面表现也是值得关注，主要特点是利益争议。因为，支付工资、拖欠生活费或者不能办理正常退休引发的争议。还有就是劳动争议的调解有待加强，我们判断在局部地区一定程度上有发生群体性劳动争议冲突的风险，这是值得关注的。
在劳动合同方面，劳动关系主要问题，有劳动合同方面的问题，劳动合同是劳动关系的一个基础。我们可以看到，在全国面上企业合同签订率达到90%，但是农民工劳动合同签订率只有36%，去产能企业签订率基本上也是这个水平，甚至更低。这样的话，他的权益就不能得到保障。还有就是刚才提到的，现在由于企业效益不好，欠薪、欠缴社保费，企业无力支付经济补偿金，有的职工民主权益受到影响，企业裁员或者让职工下岗，没有和企业充分协商。
简单进行一下原因分析，主要有几点。一是由于产能大量过剩，程度相当严重，造成了就业社保和劳动关系的问题。二是国企改革和制度改革落后。现在遇到的很多问题，特别是大型国有企业遇到的问题，可能这些问题在十年前、二十年前遇到过，现在又是一个循环往复，还是国企的“铁饭碗”问题，还是“大锅饭”问题，还是不能自主用人的问题，又出现了。同时还有几个方面的问题值得关注，现在国家安排了1000亿奖补资金，今年500亿，明年500亿，从现在地方和企业困难来看，这些远远不能满足地区和企业的需要。还有一些地方和企业有一定的认识问题，有一些地方认为，希望能够坚持到最后，希望别人减产能，我能坚持下来。同时，刚才提到了职工的素质问题是一个非常突出的问题，影响了他们的再就业。
因为时间关系，我简单说一下解决的思路。首先要处理好发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用的问题。首先，要市场发挥决定性的作用，让市场配置资源、配置要素，特别是劳动力要素。我非常赞成刚才刘院长的观点，现在政策作用点和很多方面作用于国有企业，民营企业的产能调解主要还是市场调节，这两方面如果制定政策作用点和方向不一样，民营企业恐怕是主要保护劳动者的权益，国有企业有自身改革的问题。要深化国有企业改革，要标本兼治，避免循环的重复。
还有就是要修订有关的法律法规，增强劳动力市场的灵活性，现在正在酝酿修订劳动合同法，劳动合同制度对于解雇保护是非常严格的，对于裁员的规定也非常严格，因此企业人员进出非常困难，还有终止合同要支付经济补偿金，这也增加了企业的成本。有的企业测算，要解雇一个职工，加上补偿金，加上给他补社保补贴等等，要10万、20万，像龙煤集团自己测算，要解雇一个人要20万，解雇5万人，就要100亿，这样就非常难进行下去了。
要突出重点。刚才说到，这种产能过剩分布是极不均衡的，因此需要制定专门的政策，我们提出要制定区域政策，因为其他的地方和这些地方是不好比的，进行分类的指导，分类施策。东部、西部和中部情况完全不一样，我们大家都知道，杭钢是成功的经验，每个职工有12条选择道路，可以就业、安置，那块地很值钱，这个情况工作做的很好，但是条件和独立工矿区、钢城、煤城完全不一样，所以要分类施策。具体的政策建议，最好实施制定专门的区域政策，还有就是要制定专项的职业培训计划，大规模的进行职业培训，使职工素质能够跟得上产业转型升级的需要。
加快失业保险制度的改革进度，主要这么几个方面，简单点一下。制定转岗转业政策，现在是援企稳岗，有些企业存活不下去，岗位也稳定不了了。现有政策要降低门槛，比如失业保险必须是正常缴费的，才能享受。但是现在企业效益不行，有的交了几十年了，现在又不能享受，所以应该降低门槛，扩大覆盖面，使基金的调剂作用增强。另外，我们建议中央财政奖补资金增加额度，扩大试用范围。在社会保障方面，建议扩大社会保障覆盖面，多渠道解决欠费问题，增加社保基金的投入。否则就是继续“失血”，继续社保基金的减少。要妥善处理化解产能过剩中的劳动关系，保持劳动关系的核心稳定。
由于时间关系，我就说到这儿。谢谢大家。
