风险，成为我们思考2022年中国经济社会发展的关键词。当前，经济下行压力未见减轻，部分地区疫情趋重，服务业受到冲击，房地产市场的持续低迷更加令人忧心。正如2022年政府工作报告指出，“综合研判国内外形势，今年中国发展面临的风险挑战明显增多，必须爬坡过坎。越是困难越要坚定信心、越要真抓实干。”

　　房市不景气拖累经济增速，地方财政收入也随之受到影响，可能带来财政和金融风险。因此，房地产行业良性循环和健康发展，不仅关乎地方经济的走势，也关乎中国防范化解财政金融风险的成效。

　　如何防范化解房地产市场风险，以避免房地产风险传导，进而引发系统性风险或重大公共风险?

　　基于上述问题，澎湃新闻近期专访全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希。刘尚希长期研究以“公共风险”为核心的财政基础理论。

　　他认为，房地产问题‌‌目前是一个很棘手的问题，‌‌也是一个‌‌重要的风险点。‌‌一是因为房地产链条长，‌‌二是体量大。中国房地产业的多年发展，深度改变了‌‌企业、居民‌‌以及政府的资产负债表，使经济、金融、居民、地方政府之间比以往任何时候都更紧密地关联在一起。

　　刘尚希建议，房地产业的治理不能‌‌采取“运动式”举措，也不能仅就房地产本身来考虑，必须置入国民经济整体当中，以避免引发新的更大风险。“针对房地产领域风险的处置，要以拆弹的‌‌态度对待。拆弹必须十分精准、非常专业，凭着过去的老经验，拆不好就有可能爆炸，‌‌一旦爆炸了，后果‌‌不堪设想。”

　　澎湃新闻：房地产是中国整个产业当中最长的产业链。有研究估计，房地产产业链大概影响中国的实体经济活动1/3以上。从去年下半年以来，房地产投资增速下滑，开发商面临明显的资金压力。近期来看，房地产领域风险有向需求侧传导的趋势，您如何看待目前房地产领域出现的问题，有何可行的办法?

　　刘尚希：房地产在国民经济中的比重较高，‌‌对经济、金融的影响也‌‌是越来越大。一是由于房地产链条长，‌‌二是由于体量大。‌‌这不是短期内形成的，是从1998年房地产市场化改革以来‌‌日积月累形成的。‌‌‌

　　分析房地产问题，首先要看其产生的‌‌全局性、整体性影响。‌‌房地产行业的‌‌快速发展，‌‌改变了‌‌企业、居民以及政府的资产负债表。

　　比如，‌‌金融机构的资产负债表，‌‌毫无疑问与房地产的快速发展有关。银行业的相当一部分资产都集中在房地产行业，‌‌‌‌房地产如果出问题，金融风险就会迅速扩大。

　　房地产也改变了居民的资产负债表。‌‌现在，居民财富的积累，‌‌很多表现在房产上，‌‌居民的负债主要集中在房贷上，‌‌而且房贷增长速度相当快。‌‌可以说，居民资产负债表的变化‌‌是与房地产快速发展紧密关联在一起的。‌

　　政府的资产负债表，特别是地方政府的资产负债表也由此发生了明显改变。‌‌比如地方政府的收入，‌‌相当一部分来自于房地产开发带来的土地出让收入。政府‌‌出让土地资产的使用权，形成政府当期收入。从政府的资产负债表来看，资产总量在会计意义上没有什么变化，‌‌但资产‌‌结构发生了改变。

　　实际上，政府的负债结构‌‌也变了。‌‌政府的债务问题，‌‌不仅有地方政府债券，‌‌还有隐性债务，‌‌而隐性债务又是一个非常复杂的问题，涉及标准和口径的界定。比如地方融资平台，‌‌什么是融资平台?学术界有一些讨论，‌‌但在公有制条件下，这个概念的界定非常复杂。融资平台是国有企业，而‌‌国有企业的负债‌‌肯定不能都算作‌‌政府负债。那么，融资平台的负债能都算作政府负债吗?实际情况是五花八门，‌‌有的平台企业已经是上市公司，‌‌毫无疑问，它的债务不能再纳入政府债务;有的融资平台是独立经营，‌‌有的还是政府一个事业单位刚刚转型而来，各种类型非常多‌‌，情况也非常复杂，很难一概而论。

　　当然，中央现在已经对隐性债务进行了全面清理，‌‌细化到对每一笔债务的确认。不过，中央与地方的事权划分还不是‌‌很清晰，‌‌地方政府实际上仍面临很多不确定性的事权，‌‌可能有新的风险‌‌需要去面对和处置。比如环境治理、‌‌减污降碳，‌‌还有民生保障，‌‌等等。这些可能都‌‌要求地方政府增加相应的支出，且多是刚性的，如果没有钱就得去想办法，比如发行地方政府债券。

　　如果债券筹措的资金还满足不了，地方政府可能就会借助‌‌投融资平台。在这种情况下，该认定为‌‌地方政府债务，还是企业债务?

　　一个通行的看法，如果是‌‌本该由政府支出的‌‌公益性项目，而让融资平台去做了，那就应该‌‌属于政府债务。问题是，哪些是政府该做的，‌‌哪些可以交给市场、企业去做?‌‌有人说，凡没有‌‌投资回报或现金流的项目，就是‌‌‌‌政府该去做的，就是公益性的。项目的现金流与是否允许收费相关。那么，哪些项目允许收费，哪些不允许收费，这‌‌涉及到全局，‌‌还涉及企业、老百姓‌‌各方面的感受，以及整个社会的成本。这‌‌是一个综合权衡的结果，不是那么固定的。

　　比如说政府和社会资本合作项目(‌‌PPP项目)，过去认为只能由政府投资，‌‌后来发现可以引入社会资本，‌‌把政府力量和市场力量结合起来，‌‌共同去干。现在普遍认为，公共服务、或说公共产品也可以通过市场的力量来“‌‌生产”，由政府来负责“提供”，公共服务供给过程中的“生产”环节和“提供”环节是可以分开的，这样就把政府和市场有机结合起来了。在这些方面，国外既有一些成功经验，也有失败的教训，我们国家也在探索。

　　从这点来看，政府与市场的边界越来越模糊，很多市场领域也需要政府去支持，比如研发创新;而传统观念认为“市场失灵”的社会基础设施和城市公共设施，‌‌‌‌社会资本也可以介入。近年来，‌‌政府进一步‌‌放开了行业准入，让越来越多社会资本都有机会参与基础设施建设，‌‌特别是包括数字基础设施在内的新基建。所以说，政府与市场的关系，也在不断地‌‌调整变化。

　　总体而言，房地产行业的发展已经深刻改变了‌‌企业、居民以及政府，尤其地方政府的资产负债表，这个变化所带来的影响非同小可，可谓牵一发而动全身。我认为，房地产行业必须按照“房住不炒”的功能定位进行，促其转型升级。但治理方式也不能‌‌是“运动式”，也不能仅就房地产本身来考虑，必须置入国民经济整体当中，以避免引发新的更大风险。“针对房地产领域风险的处置，要以拆弹的‌‌态度来对待。拆弹必须十分精准、非常专业，凭着过去的老经验，拆不好就有可能爆炸，‌‌一旦爆炸，后果‌‌不堪设想。”

　　在这个意义上，推动房地产行业的调整、转型、升级，‌‌实际上也‌‌是一个精准拆弹的作业过程，‌‌难度相当大，‌‌对各级政府也是一个严峻考验。

　　澎湃新闻：房地产市场不景气，直接影响地方政府的土地出让金收入。财政部最新数据显示，2022年1—2月累计，全国政府性基金预算收入完成9159亿元，同比下降27.2%。其中，国有土地使用权出让收入完成7922亿元，同比下降29.5%。如果地方政府土地出让收入‌‌继续放缓，对地方政府的基本运转是否构成影响，比如我们常说的“三保”(保民生、保工资、保运转)是否会受影响?

　　刘尚希：‌‌土地出让金纳入政府四本预算当中的政府性基金预算，应当说，它与地方的“三保”没有直接的关系。

　　因为地方的“三保”是保基本民生，保工资、保运转，这是‌‌纳入一般公共预算范围的。‌‌在当前的房地产形势下，二三线城市的‌‌土地出让金大幅度减少，自然会影响当地的政府性基金预算规模。至于政府的收支缺口，部分可以通过政府‌‌债券或中央转移支付去弥补，因此，房地产市场低迷不会‌‌对地方“三保”构成直接影响。

　　澎湃新闻： ‌‌那是否会有间接的影响?比如地方土地出让收入减少，带来‌‌相应的税收减少，‌‌在地方支出强度不变甚至增长的情况下，是否影响地方的基本运转?

　　刘尚希：‌‌房地产行业的调整变化，与所在地区的区域经济发展水平及结构，以及城镇化和人口的流入流出‌‌是有内在关联的。‌‌如果一个地方的房地产行业一枝独秀，‌‌可能对地方税收影响较大。如果产业结构相对合理，其他产业发展得也不错，‌‌这种影响可能就是暂时的、短期的，而且是相对较小。所以，不能一概而论。关键是‌‌房地产业不能过度超前发展，应该和其他产业的发展保持一个合理的比例关系。

　　‌‌澎湃新闻：地方政府专项债券从2015年发行至今，已成为积极财政政策实施的重要政策工具。在房地产业增速不及预期的背景下，地方政府专项债被认为是拉动2022年中国经济增长的主要方式之一。但伴随专项债券爆发式的高增长，其发行中存在的问题日益凸显。例如，一是基建相关的专项债面临没有好的基建项目匹配问题，二是投资者结构单一，主要以商业银行持债。你如何看待目前专项债存在的这些问题?

　　刘尚希：首先，中国的‌‌投资空间一直都有。推动经济的持续发展，也离不开投资，‌‌关键是投资的领域，以什么方式‌投资，‌‌这个很重要。哪些领域由政府来投，哪些由市场去投，双方怎样分工合作，形成合力，‌‌这些问题需要进一步厘清。‌

　　其次，投资与政府‌‌各部门的规划是直接相关的。比如乡村振兴规划，城市群、都市圈‌‌规划，‌‌这些规划会引导大量的基础设施建设，也蕴藏着大量的投资需求。另外，我们在能源、制造业、建筑业、交通运输业等领域的规划，‌‌甚至包括居民小区、‌‌居民生活方式，出行方式‌‌等等，都涉及投资。

　　再次，中国作为一个发展中国家，投资空间从理论上来说是非常大的，问题是投下去的钱，‌‌在短期或者长期内应该要有回报。‌‌所谓短期有回报，是指这个项目完成以后，能否产生现金流和投资收益;所谓长期有回报，是指投资改善了企业生产经营条件，降低了企业经营成本，‌‌这样会增强经济增长‌‌的动能，‌‌使增长潜力进一步扩大。‌

　　从这个意义上讲，中国的‌‌投资空间很大。当然，这只是一个理论概念，如何落到具体的项目上去，‌‌还得开展可行性研究。如果没有系统的规划，没有适当的项目，没有开展可行性研究，这样的投资很可能就是低效、甚至是无效的。‌‌比如发展城市群是一个方向，存在大量基础设施建设的投资需求，但城市群可能是跨行政区域的，会涉及城市之间的协调问题，协调成本很大。‌‌

　　在实际工作中，把规划转化为具体的项目需要时间。‌比如地方政府发行专项债，如果事前的规划工作没做到位，就会出现资金有了，‌‌但项目还没有，‌‌资金等项目的问题。‌‌可能在理论上应当要干的项目很多，但从实际操作的角度来看，‌‌可能项目储备不足，‌‌导致资金花不出去，‌‌不能及时形成实物工作量，无法对经济增长产生‌‌拉动作用。

　　这就涉及一些工作机制问题，包括‌‌各个部门之间的配合问题。中央与地方的事权划分、部门之间的职能分工，如果存在一些模糊地带，‌‌可能就会导致‌‌很多摩擦成本，规划难以‌‌转化成项目，‌‌项目不能落地，资金也就落不了地。‌‌

　　那么，怎样协调好各个部门的政策，其中‌‌既有当前政策，也有长期政策。这本质上是一个治理问题，‌‌怎么提高治理效率?‌‌我觉得，必须‌‌要有系统观念，‌‌如果没有形成一种‌‌统筹协调的体制机制和工作流程，在实际操作中可能还会遇到‌‌很多障碍。

　　澎湃新闻：如您所说，房地产行业发展改变了政府和金融机构的资产负债表，另一方面，地方政府发行的债券90%以上主要由商业银行购买并持有。如果房地产市场继续放缓，是否会引发财政和金融风险互溢的情况?‌

　　刘尚希：风险是遭受损失的一种可能性，是一种虚拟状态。‌‌既然是可能性，‌‌那么任何风险实际上都是可以传导的，比如说疫情，‌‌会影响各行各业，甚至影响各个国家。‌‌那么财政风险、金融风险，以及其他领域的风险，‌‌实际上都是可以相互传导的，在传导的过程中还可以相互叠加。‌

　　‌所以，传导‌‌是风险的一个基本特性。‌‌除非是市场领域的一些风险，在‌‌没有溢出市场之前，可以通过市场机制去化解。‌‌当这种风险一旦‌‌溢出了市场，光靠市场机制往往就解决不了，靠企业自身也解决不了，‌‌肯定需要政府出手。‌‌像房地产行业的一些头部企业‌‌出现了风险，如果没有得到妥善处置，也有可能转化成公共风险。‌‌

　　财政风险和‌‌金融风险，实际上涉及财政和金融自身运行的问题，‌‌也涉及其他领域各种各样的风险，可能需要财政、银行去对冲解决。‌‌如果需要财政对冲的风险多了，财政自身的风险就加大了。‌如果地方金融机构出现像包商银行的情况，就需要中央去处置，‌‌甚至还可能要其他大型商业银行的参与，就会产生风险的传导。这类问题是需要整体考虑的。所以，应该上升到风险治理的高度，考虑怎样去做好预防。关键是避免‌‌个体风险公共化和局部风险整体化，防止风险链条出现多米诺骨牌效应，‌‌这需要严格的风险监测，并在综合‌‌分析的基础上，判断什么时候采取措施。

　　中央一再强调，‌‌要有风险意识。‌‌风险意识要转化成风险思维，‌‌风险思维要转化成‌‌防范化解风险的具体工具和手段，‌‌要及时作出判断，提升对风险的敏感性。‌

　　再一个是政府自身的政策，‌‌也要做风险评估。为处置风险而出台的政策，可能带来更大的风险，在现实中不乏这样的案例。‌‌所以，政府政策的出台，包括处置风险的政策，‌‌都必须进行‌‌风险评估。因为政策是相互影响的，不能从单一部门的角度去孤立地分析，而应该整体去进行风险评估。

　　再次，经济部门、非经济部门的政策也是相互影响的。‌‌针对这些政策的风险评估，中央是有要求的，‌‌但并没有落实到位，‌‌或者说没有形成一个良好的机制，这方面还有待进一步加强。‌

　　对改革、政策措施进行风险评估，‌‌在一定意义上决定了改革的成败、‌‌政策的成效，‌‌这是至关重要的。‌‌因为在新的‌‌高度不确定性的条件下，‌‌我们犯一个小错，可能会引发大的后果。‌‌而且我们纠错的‌‌时间可能越来越短，‌‌甚至没有时间纠错。‌‌因此，一定要意识到预防风险比处置风险更重要，不能等到风险事件已经发生，甚至酿成局部危机了，‌‌再去处置，那就变成天天在应急了。应当‌更多从战略上以及长期整体的角度去监测风险、防范风险。‌‌从体制机制上‌‌避免个体风险公共化，局部风险整体化、宏观化，‌‌我觉得更为重要。