【编者按】：2015年11月28日， “全面深化改革加快推进城乡发展一体化--中国改革(2015)年会暨农村产权制度改革高层研讨会”在四川省内江市举行。本文是农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇的演讲全文，未经演讲者审定。

　　农业部农村经济体制与经营管理司司长 张红宇

　　各位领导，各位嘉宾，大家上午好!非常高兴有机会参加中国改革(2015)年会暨农村产权制度高层研讨会，会议的主题非常重要。

　　关于农村产权制度改革，三中全会有要求，最近几年的中央一号文件有要求，刚刚颁布的农村改革综合实施方案有要求。五中全会进一步明确提出，要进一步完善农村集体产权的职能。怎么样深入推进农村集体产权改革，对中国农村土地制度改革，包括经营制度改革，意义非常大。我认为农村产权制度改革是典型的深水区。

　　为什么?因为中国农村产权制度改革，第一是前无古人。中国历史上的土地制度变迁，有经营制度创新的问题，但产权制度改革是一个新话题。第二是没有借鉴。全世界范围内没有中国的农村产权制度改革问题，所以我们没有国际经验借鉴。第三是情况复杂。中国东部发达地区和西部欠发达地区差异非常大。据我们司里统计，我国去年的集体资产高达2.6万亿元，平均每个行政村大约447万元。东部地区集中了其中的三分之二，中西部地区仅仅有三分之一。第四农村产权制度改革是富有挑战性的改革领域。农村产权制度改革改得好，农村资源性和经营性资产便会做大做强，集体经济就有发展的基础。改得不好，就和改革愿望相违背。

　　农业部经营管理司对这个问题认识还是比较清晰的，认为此项改革事关重大。但怎么改好确确实实需要我们付出艰苦的努力。

　　借这个议题我讲四点意见。第一，要明确农村产权制度改革的目标方向。农村产权制度改革的目标方向应该有三个大的方面。第一要构建一个规则清晰、权责明确、法律保障、运转流畅的产权制度。规则清晰就是农村的资源性资产、经营性资产归谁所有，是村民小组还是村委会所有。第二权责明确。作为集体经济组织的成员，他拥有资源或者资产的债务权、收益权、抵押权或者转让权，权能边界在什么地方，这应该是非常清晰的。第三，如何做大做强农村的经营性资产。第四运转流畅。从资源性或者经营性资产发展的方向，更大范围实现有效运转。现阶段下资源性资产运转是没有任何障碍的，但是经营性资产的运转应该有所约束。

　　第二，有利于农村集体经营性资产做大做强的运营机制。这个机制有利于集体资产的保值增值，不是在改革过程中改垮、改没了。运行机制也是我们应该关注的。

　　第三，我们要通过农村产权制度的改革，构建农村集体经济的基础，使农村基层形成经济性组织，包括党组织，包括农民自治组织在内的乡村治理结构。农村产权制度改革的方向要非常清晰。

　　第四，要把握农村产权制度改革的重点领域。农村产权制度改革的重点领域应该有三个大方面。第一是所谓的资源性资产改革的问题。这就是现在进行的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，聚焦农村的耕地，包括其他的农业资源税的改革问题。第二类是所谓的农村经营性资产的改革。这种改革在发达地区，包括目前在中西部地区正在如火如荼的进行。比如，村民委员会、村民小组所有的厂房和设备，可以市场化运作的资产叫经营性资产的改革问题。第三类是非经营性资产改革的问题，主要指现在的包括卫生、教育、文化在内的资产。这类资产的改革更多的是怎么样让它为基层农村群众发挥作用。

　　从三大改革领域来讲，我们应该聚焦两个大的方面。第一个大方面，严格按照中央要求抓紧抓实农村土地承包经营权确权颁证工作。按中央要求，从去年开始，我们用5年的时间把这项工作全部完成好。内江在这方面抓得很扎实。内江农民拥有的每一块承包地有完整的产权关系。所谓完整的产权关系，就是农民有使用、收益，包括转包、转让在内的部分处置权。我们要确实把握好农村土地承包经营权确权登记颁证。确地还是确权?在发达地区，有的地方提出来能不能确权不确地。我认为这是非常重要的政策。确权确地是中央明确的要求，确权确地是亿万农民群众的要求。确地让农民有土地的使用权、占有权、处置权。确股仅仅让农民有使用、收益权，但没有处置权。相对确地来讲，我不主张在相当的范围推进确股。

　　关于农村土地产权制度改革的方向，我们应该关注经营性资产改革的问题。经营性资产改革的问题聚焦三个方面：第一，怎么样清晰界定所谓集体经济组织成员的资格问题。农村产权制度改革情况复杂，是深水区，仅仅一个经济组织成员的界定，1984年广东南海就开始探索了，直到现在31年过去了，这个问题仍然没有完全解决好。比如说这个成员身份是原住民，还是这两年才成为经济组织成员。包括我们四川内江到那里打工住了3年、10年、20年的农民。这部分农民、原住民和外地常住人口界限怎么划分。当地的小伙子娶了外国媳妇，两年以后小伙子死了，媳妇的确权怎么分配。处理好这个问题确实是非常难。这是第一个需要面对的问题。

　　第二个需要面对的问题是怎么样科学、合理的设计所谓的股权问题。现实中，绝大部分的农民群众认为应该确权到人，确权到户，而且不应该设置所谓的集体股。而干部认为应该保留集体股。农民群众说公共支出可以通过公积金的方式提出，集体股容易产生腐败。内江提出的让农民群众作主是很好的办法。

　　第三，怎么科学规范实施股权的管理问题。股权设置好了，量化到每一个人，量化到每一个事以后，是动态的管理模式，还是静态的管理模式。土地承包经营权是生不争死的问题，还是随着人口的增长，随时调整我们的股权。实践中，绝大部分的地区采取固定的时点实施静态管理，而不是动态管理。怎么设置股权，怎么样管理股权，怎么样界定人员成分的身份，我觉得应该尊重人民群众的实践。

　　第三个大问题，改革要赋予农村集体成员充分的权能。去年年底，中办、国办转发农业部、农业局、中央民办赋予农民集体资源性资产、资源型资产占有权、流转、退出、抵押、担保等六项权能的文件。占有权应该充分赋予集体经济组织成员，体现成员权的所在。分配权应该最大限度的体现在每一个集体经济组织的成员。但是流转、退出和继承权如果搞不好的话，外部人很容易进入集体经济组织成员内部，或者进入这个组织框架以内，会不会对我们原来的股权，包括股份的设置造成不利的影响。这需要有严格界定，经过批准才能实施的。抵押担保权，从试点方案要求来讲，在金融部门、农业部门两家共同批复的基础上才能予以实施。总体来讲，怎么样充分赋予农民这项权能是未来改革的方向。将来通过完善农村产权制度市场，我想这六项权能的实施和实现，还是可以得到满意的结果。

　　产权制度改革要推动集体经济充分的发展。改革开放30多年，中国经济社会的发展，得益于农村改革的发展。但是在农村改革的发展过程中，我们意识到双层经济体制架构在时间过渡中得到了发展。双层经济体制，家庭经营，包括家庭农场，种粮大户，新的经营主体丰富了家庭经营。集体经济组织这个层面，包括集体经济组织，包括其他的经济组织进入，包括社会化的服务，包括服务经济，也丰富了集体经济。双层经济体制就集体经济组织本身发展来看，我们说一个地方、一个区域农村地区集体经济发达的原因多种多样。中西部地区、贫困地区集体经济不发达的原因也有千万种。我们除了关注经营性资产在东部地区、在发达地区、在城市郊区更好的运营以外，也应该在产权制度改革中更多关注中西部地区集体经济怎样在改革过程中发展壮大。

　　我认为内江三自一引、五步工作法，包括三化的做法吻合了中央的要求。最近这几年，不发达地区，比如说山东东平、贵州六盘水发展壮大集体经济过程中，都有很好的探索。这种探索，我初步归纳为几个大的方面：第一充分发展农民的土地股份合作。土地入股，农民入市，这样的发展方式是一种发展壮大集体经济可以选择的模式;第二把没有分到一家一户的山林、湿地等土地集中起来，引进外部的工商资本，包括农民的经营权怎么入股的方式，发展混合经济，这也是一种集体经济发展的方式;第三对贫困地区来讲，最近几年有很多的实践，各种各样的补贴和各种各样的专项基金，不像往年分光、用光、吃光，把它集中起来，作为集体的资产。比如贵州六盘水将资金变股金、农民变股民。通过发展混合经济的方式也可以壮大集体经济。