【编者按】：2015年11月28日，“全面深化改革加快推进城乡发展一体化--中国改革(2015)年会暨农村产权制度改革高层研讨会”在四川省内江市举行。本文是北京大学国家发展研究院教授周其仁的演讲全文，未经演讲者审定。

　　北京大学国家发展研究院教授周其仁

　　我今天讲的题目是“确权+流转是配置农村资源的基石”。市场配置资源的基础是这两点：一是把权力划清楚;一是权力在市场价格引导下开始发生变化，从利润、效率低的转成利润、效率高。

　　现实实践当中有一些是痛苦的实践，实施以后给我们带来了原来意想不到的痛苦。比如说饥饿。原来搞社会主义改造的时候，希望通过公有制好好发展生产力，但实施的结果，1958、1959年、1961年出现了很多意想不到的坏的结果。这种痛苦的东西会刺激人们重新思考问题。

　　追溯最早的农村产权改革，我的看法是饥荒之后出现的中央经济政策。周恩来总理制定的恢复自留地。原来认为越大越好，都放进才对。通过一次教训才发现，全放进去固然有放进去的好处，但也会有意想不到的后果。命令错了以后执行的都是错误的命令。留一块土地给农民，自留地就是这样来的。它是公有制还是私有制。它是一个兼容的东西，所有权还是集体的，但是使用权永远给农民家庭，由农民控制种什么，由他支配种出来的东西。自留地开启了中国实现社会主义公有制以后，要重新调整产权关系的一个阶段。

　　是这种现实的挑战让我们的观念发生了变化，才提出今天会议的主题农村产权制度改革。随着生产力发展，这个产权制度还会调整，还会变化。这是我想利用过去的历史经验讲的第一点。

　　当年9条有一条叫恢复自留地。1961年，1962年，安徽、贵州搞了一些包产到户，因为观念上不接受，搞了一段时间又收回了。但是搞了一段时间，给部分地区的社员和干部留下了经验。把土地包给农民，把种地的权利落实到户，打粮食可以增产，这个已经进了我们建国以后的农村的实践，也进入了建国以后的农村的思维方式。

　　有了这种预言，所以到了1977年，1978年，又发生包产到户的时候，情况就有所不同，波及面特别大。安徽、四川很多落后地区，中部地区，最后是发达地区，都开始搞产权改革。上层建筑发生了变化，我们的观念以实事求是为重要纲领，不是从脑子里的教条出发，而是从现实出发。

　　哪条产权制度安排是合理的?当年小岗村的创造不是写文件的同志首先把它写进文件的，而是底层不这么走不行。这个经验到今天对中国还非常重要。完全靠写出来念的东西很难生根。底下碰出来的东西有旺盛的生命力。到今天我们仍要感谢小岗村农民当年的创造。当然我们还要感谢上层建筑里面完成这个变革，让它合法化的所有同志。当然领头的是邓小平。“适合生产力发展的，不合法而让它合法起来”这是1962年说的。到1977年邓小平主政的时候，一步一步拐弯。十一届三中全会时候说不可以包产到户，到1979年4月份就开始松动了，落后地区、贫困地区可以开一个口子。这个口子越开越大，通过文件把产权改革覆盖整个中国。

　　杜(润生)老前不久去世了。他在这个过程当做出了重大的贡献。他的贡献不是发明包产到户，是在农村政策制定的关键环节，让底层的经验合法化，让底层的经验反映进中央的文件，让中央的权威给改革护航。这个事情是中国特色社会主义的组成部分。我们简单回顾一下这些事情对我们今天讨论的问题可能有帮助。

　　大概80年代结束，90年代以后，农村改革基本上就停了。为什么停了呢?动力机制变了。刚才讲饿的不行逼出来的改革。那么，吃饭问题解决了为什么还要改?这是当时留下的问题。第二，产权改革含义是什么，在思想、理论层面没有高度统一。另外，小平南巡以后，城市的开放大步向前，农村相对来说变得不太重要了。今天倒过去看，农村改革开头是领先的。但是从市场配置资源的标准来看，城市进入市场的资源比例高，农村很多资源还没有正式进入市场，相对落后了。所以现在奔小康的时候关键看老乡，老乡要看农村的制度，看农村这个市场配置资源多大程度发挥了作用。而要发挥作用，基础的工作要完成，这就是产权和流转。

　　现在来看，包产到户以后，农村制度框架建立起来了。但是有两个问题没有解决。第一，这套适应生产力的制度到后来讲长久不变，其实还没有完全做到。一些力量还在让它变，这是一个要解决的问题。第二，资源在农户手里，在集体手里，在这里，在那里，没有充分流转起来。没有按照市场要求，不断把资源转到利用效率高的组织和人的手里。这样，农村的经济潜力释放就受到了阻碍。

　　现在看来解决这两个问题都有一定的难度。我先讲第一个问题，什么叫长久不变没有落实。今天已经没有人从意识形态层面让农村再去吃大锅饭。左的言论虽然会冒出来，但是这个层面听到的很少。现在的问题在底下。农村家庭人口变了以后，要不要调地。这是包产到户以后一直没有解决的问题。调地，长久不变就变成空了。不调，很多农民觉得不公平，我们家孩子多，娶了媳妇，他们家老人走了，女儿嫁出去了，地到底动不动?

　　其实在80年代中后期就做过实验。贵州湄潭不断调地，弄出一个试验项目，增人不增地，减人不减地，土地承包全以家庭为单位控制起来。这是胡锦涛当贵州省委书记时提出来的试验项目。杜老批准了这个项目。我参加了现场调查，挺不容易的。当年的湄潭，有很多山林、荒坡资源，家庭边界不动，有助于人们开发农耕地以外的资源。2010年我回湄潭看了一下，坚持25年不变，增人不增地，减人不减地，家庭人口多了就开发荒山荒坡，把长久不变做的很坚决。

　　把农业土地边界划清楚以后，会迫使我们的资源往外走。如果永远调地，人就会永远围着土地打算盘。这个实践证明是成功的，并且写进了2002年农业《土地承包法》，承包期间不能动地，不能调地，农户永远享受农村土地的使用、经营权。但是我们国家还有另外的法律，比如说宪法中关于村民自治有内容，在一些地方，承包土地多数农民说要调还得调。从全国看，两法并用，一是湄潭法，增人不增地，减人不减地，第二个是人口多了，用这样那样的办法调地。

　　现在分析，土地经常调整以后怎么样?搞规模经济，社会资本过来签约，而土地过两天要调整，这怎么签约。土地边界不清楚，约束就靠不住，资本就不敢来。

　　中央文件将农民承包土地长久不变，外国记者问什么是长久不变，有关部门说长久不变就是永远不变。话有了，但还没有落实到广大农村的方方面面。这件事没有落下去，后面的文章是很难做的。但是，土地确权会解决这个问题。为什么现在土地确权困难，这是因为包括底层农民，在这个问题上能不能达成一致的意见。

　　第二个大问题。我们的土地流转滞后，土地转让更加滞后。为什么?邓南巡以后，工业化、城市化高歌猛进，农村的劳动力人往高处走，两亿多人出去了。现在的问题是，人走了，其他的资源没有相应的动起来。这决定了农村的劳动力走不远走不长。农民人在城里住地下室，家里房子空着，地空着，两头资源都没有好好利用。完全由国家买社保，今天的财政做不到。现在说2020年七千多万人脱贫，最后两千万人纳入低保。今天国家的社保就是这样承诺的。很多农民他家里有房有地，这个房子和地能不能转?你说市场配置资源，农村的房在法律上没有允许进市场。我们还有一些文件规定，城里人不准购买农村的物业。在我看来，这个道理说不清楚。你让他买，农民就有钱了，可以帮助农民进城，带孩子上学，可以租好的房子。

　　现在我们的法律、政策阻碍重重。农业GDP占比10%，江苏不到8%，上海郊区农业GDP占0.5%，跟英国一个水平。未来趋势是农业份额会越来越少。大量劳动力出不去，大量劳动力粘在那块土地上，将来的城乡收入是平衡不了的。一定要让农业劳动力流转更加流畅。要流畅，农村其他的资源也要流转起来。没有这个力量，光靠财政去补农民、农业是补不长的。现在财政上已经有困难了，农村补贴难以持久，最后还是要靠市场原则让农民富起来。其中一个重要的方向，就是让农民转向收入更高的产业领域、地块、城市更加流畅一点。

　　农村的资源进市场难在什么地方?原因是触及到当前的征地制度。我们的征地制度是半拉子工程。最早进入市场的土地，你到广东南海、东莞去看，大部分是农村土地。立法的时候，宪法写土地使用权可以依法流转，没有说只有国有土地可以流转。但是部门立法的时候，只有国有土地流转有暂行规定，农村土地的流转只有七个省份。有省的地方规定，没有全国统一的法律保护，最后变成只有国有土地可以流转，政府一手征地，一手卖，我们就走进了这么一条道路。

　　这道路不是没有作用，中国城市这么漂亮的基础就是征地。但是它累积的矛盾是政府越来越大。政府直接冲进市场，政府变成市场当中的玩家之一，与民争利。这种负面的代价越来越大，而且容易来的东西不好好用。我们把城市修的非常大，工业区非常辽阔，债务非常大，都跟这个体制有关系。现实是，这个巨大的既得利益你要碰，很难碰得动。

　　中央也做过设计，征地制度要改，逐步收缩征地的规模，探索农村集体间用地入市的途径。这是2008年的文件，但是收缩的也不够，探索进去的路线也不够。我看中国还是不能靠北京做设计解决问题，还是得靠底层。地方在这方面的探索就非常有价值。我自己调查研究当中看过这几个实践，比如上海的三个集中，农村的土地，包括宅基地集中起来，腾出来的地卖给城市，筹来的资源建设新农村。上海2002年就开始做了。成都学上海加了一个东西，三个集中之前加确权，重庆地票交易做的很好。浙江两分两换。浙江乐清已经开始在全县范围房屋宅基地流转。

　　我们今天上午听到内江的做法，这些都是非常有价值的。这些有价值的东西，跟我今天发言的题目非常有关。你要让市场起作用，确权放到前面去，确权完了以后包括流转权。你看中国古人的词--契约，先得有一个契，这个就是房产证、土地证。我们在成都调查的时候，他们提出这个问题，城里人都有房产证，农村这么多房为什么没有证?这个证是干什么的?这个证是保护你的财产权利边界，按照你的意志，市场价格信号配置资源。先有契，后面再有约，这就是市场经济。

　　普遍确权，每一个农户家庭，森林、耕地、宅基地、房屋都颁了证。在我们社会体系里头，客观上建起一道防止行政权力牵扯到产权里面。如果农民的房和地太容易拿的话，现在政府随便发一个证，然后拿这个证和你讲理上法庭。确权颁证本身不是经济学上有意义，而是在社会、政治、民主方面都有重要的意义。

　　有了权以后找合作方，城里人很多人到农村盖房子，你出钱我出地。市委市政府就做一件事，外面的钱进去，先把农民的抗震房子建好以后再建休闲的房子。最后做的很好不是一两个村，最后是一大片。我认为这是中国底层这些年创造的非常可贵的经验，光靠财政建新农村，建不了几个，路边搞几个是可以的，普遍起作用非常难。

　　今天在座的所有出过国的同志都会知道，现在外国的城市已经不让我们羡慕了。中国城市修的比很多外国城市都漂亮。但是，外国的农村让我们脸红。2020年，我们做不到我们农村和外国农村达到一个水平。城市周围的农村建好可以做到吧，路径就是城乡之间资源的分享。规划师、服务员下去了，工程师、设计师也下去了，这些力量不到农村去，农村怎么漂亮起来。光靠农民的物理学，光靠农民的审美观是不够的，一定要城乡打通利用。我看了成都的实践以后，对农村的未来增加信心。

　　重庆的地票制度也是很漂亮的。他们一个村一个村的改造。如果你的宅基地平了就给你一个地票，这些地票汇集起来，到农村产权交易所叫价，谁想用土地，到那里买，买了以后可以找更好的位置去落实。这也是全世界没有见过的东西。企业有股票，为什么农民不能有地票。2014年为止，重庆地票成交将近280亿。每亩光地票，不算实物资产平均成交20万块钱，惠及17万农户。交易所交易出来一亩地20万元，85%直接打到农户的卡上，15%由他所在的村分享。农村一下子就不是空壳。农民一下子有十几二十万的钱，帮他走出去创业，帮助地方实现工业化、城镇化。另外，哪里出地票，哪里落地票，都非常适合城镇化的发展。偏远地区出地票，落到地价高的地方。城乡资源配置集聚、集中、紧凑，用一个新机制实现了这个东西。

　　但是，改变征地制度改很难，尤其是现在地方政府债务很高。今天一下子把它完全改过来，我认为也做不到。渐进改是可能的，是做得到的。

　　我总结一下我今天的看法，为什么农村产权制度非改不可?土改以后是有一个积极性，还是两个积极性。杜老的回答是，有两个积极性。这个判断合乎中国农民的实际。农民不是不适合社会主义，他自己不能修路，自己拉不了电，希望社会主义帮助他。他做不到的事情希望合作，这样合作，那样合作，但是不要认为农民有这种社会主义积极性，就没有个体劳动发家致富的积极性。这种产权制度就要改，要改成能够关照两个积极性的产权制度。十一届三中全会形成了农村制度，就是有两个积极性的农村制度，不是偏一边的，这是很重要的。

　　第二工业化、城镇化、现代化动员的资源越来越多。今天搞现代农业，不是农民好好种地就可以了，要跟各方合作，要把各方的利益划清楚。利益清楚的基础上才能交易，才能算账，才能说这个我给你，那个你给我，这是全世界证明的市场配置资源的道理。而我们要实现这个道理，就要把确权的工作做扎实，把流转的工作做扎实。所以现在城乡一体这个词到底怎么样，还得推敲，至少城乡拉的距离太大是我们都不愿意见到的。内江说城乡收入靠近，这是好消息。2.64倍变成2.42倍很艰难，因为前几年全国城乡收入差距平均是3倍以上。一定要往这个方向努力，除了用财政力量帮助农民，更重要的是用市场本身的力量，动员农民承担风险。因为房子可以抵押，找到本钱后从事下一个活动。这些事情要在我们现在的法律、政策的框架下，一步一步齐备起来，以此让我们的农村建设向前推进。谢谢各位。