改革的目标就是用预算制度把政府权力关进笼子里。

　　中国改革的目的，就是建立起能够监管政府的制度，把权力关进笼子里。

　　打个比方，在一个居民小区里，政府就是物业管理公司，业主就是纳税人。改革，不是要去追究业主中谁是好人谁是坏人，也不是要去频繁的更换物业公司，而是要想办法管住物业公司，让他们更好的为业主服务。

　　管理，是一种技术。为了实现管理目标，就要做技术分析。

　　现在，中国和西方的政治领袖都在信誓旦旦的要把政府的权力关进笼子里。这说明，中国和西方遇到了相同的课题：监管政府。

　　中国和西方有了相同的课题，也就有了可以相互借鉴的经验。

　　本文将以居民小区中业主和物业公司的关系作为比方，同时借助西方的经验，来对中国改革的目标和各项关键任务做出技术分析。

　　商业化社会，什么都离不开算账。所以，监管政府说到底就是一件事，建立预算制度，让政府把帐算清楚。这样就能管住政府了。所以，建立预算制度就是改革的目标。管住了政府，独立的企业和追求信用的市场自然就会出现。

　　居民小区的管理中，物业公司要服从业主的决定，不可以擅自改变计划，想干什么就干什么。同样的道理，在预算管理下，政府所需要完成的每一项任务都应该是事先有计划，执行过程中有监督，事后有审查的。政府的一切行为都要接受预算的限制。没有预算的事情一概不准做。有了预算的事情必须要做好。在预算面前，该做的没有做是渎职，不该做的去做了是滥权，都是违法行为。相关的政府官员都要受到法律的制裁。

　　西方社会就是这样做的。没有预算的事情，政府绝对不能做。如果立法机构没有及时通过政府的年度预算，政府就要关门。美国的国会曾经多次没有及时通过年度财政预算，联邦政府机构就只能多次关门。大门一锁，政府雇员都上不了班了，连工资都没有。

　　预算管理，就是这么铁面无情，把政府的权力关进了笼子里。

　　改革的关键路线

　　如果把改革看成一项社会管理工程，实现改革的目标就一定存在着关键路线。关键路线上的各项任务，决定改革的成败。

　　预算管理，需要准确的会计数据，而且一定是在预先设定的财务管理的操作中实现的。

　　中国的会计制度落后，做糊涂账，做假帐，已经到了祸国殃民的程度。不首先改革会计制度，其他都是空话。

　　适应预算管理的需要，会计账目中必须记录下各项费用使用的当事人，必须有一目了然的会计报表。可是现在，这些在居民小区的管理中都清清楚楚的事情，政府却做不到。

　　因此，关键路线上的第一项任务就是改革会计工作制度，实行实名入账。

　　中国的会计现在还是用的苏联的记账方法，在费用支出的记录中刻意舍去了当事人的信息，而没有采用西方国家的实名入账的会计制度。中国的这种做法如果用美国的法律来衡量都是犯罪行为。钱被谁花掉了都不知道，还谈得上什么管理？中国会计的糊涂账和假账，都是从这里开始的。

　　有了实名入账，会计的记录就是完整的。这样的记录，在实际的管理过程中，经过当事人和预算项目的负责人的审阅，数据的可靠性就有了第一层保证。再加上和银行对账单的比对，以及各个收入方和支出方记录的相互比对，会计数据的可靠性就有了第二层保证。用这样的数据做出来的会计报告才是任何时候都不怕刨根问底的，任何细节都可以找到依据的，任何人要在里面做假都是困难重重的。

　　没有实名入账，导致大量的资金去向不明。这些去向不明的资金就是贪污腐败的资金来源。因此，即使仅仅为了反对贪污腐败，实名入账也是必需的。

　　这些都是生活常识。可是中国现在的会计制度就是背离生活常识的。

　　第二项任务就是改革会计科目。采用贴近生活的会计用语，做出准确易懂的会计报表，来支持预算的审核和执行。

　　现在的中国会计，虽然记的都是假账和糊涂账，可是会计名词艰涩，会计科目死板，做出来的会计报表不仅令人费解，甚至令人生畏。老板看不懂会计报表，政府官员也看不懂会计报表，人大代表审查政府预算，还是看不懂会计报表。原因就在于这些表格还停留在苏联计划经济年代的做法上。

　　会计技术的改进虽然永无止境，可是，起步实在不难。

　　采用实名入账的记账方法，对会计软件上的修改，最多两个星期就可以完成。除去艰涩的会计名词，设计出贴近生活常识的会计科目，充其量也只需要两三个月的时间就可以完成了。这都是非常非常宽打宽算的。

　　还必须说明的是，会计不去做假账，工作量会大大降低。道理很简单，一句真话就能说清楚的事情，如果要隐瞒真相，用一百句假话来圆谎也还是会矛盾百出。说谎，工作量繁重。

　　第三项任务，在国家税务部门建立起所有纳税的企业和个人的档案。一个物业公司都会有每个业主的资料，也有能力面对每个业主提供服务，政府税收部门怎么能对纳税人的状况稀里糊涂，一问三不知？

　　第四项任务，逐步开始国家税务局和每一个纳税人的一对一的服务。

　　预算制度的实施要从税收制度开始。

　　在政府和纳税人之间一定要能展开一对一的对话。把帐算清楚。政府该收的税要收，该退的税要退。

　　在美国，每个纳税人每年都要和税务局结账一次，让税务局把多收的预收税款退还给纳税人。在这个过程中，自然就实现了纳税人对政府的监督。谁不愿意和政府结帐，谁就拿不到政府的退税了。养成了纳税人和政府结账的习惯，政府就只能依法征税，还想去非法获得收入就难上加难了。

　　中国现行的税收制度是不符合预算制度的原则的。请看。

　　政府税收的增长速度连续二三十年都远远高于经济成长的速度。“藏富于民”的古训早已经被丢到了九霄云外。

　　税收部门的任务不是依法征税，而是完成上级交给的税收任务。收到的税金从不嫌多，越多越好。

　　税法，实际上都变成了立法机构制造的增加税收的借口，而不是政府和纳税人都必须遵循的法律。

　　税收政策五花八门，解释权都在政府的税收部门，甚至就只决定于当时当地的“领导”怎么说。“领导”一换，纳税人就会面临补税，甚至罚款。

　　政府的税务机构完全不具备和纳税人一对一的对话能力。只有收税能力，没有退税能力。个人和企业对政府税收部门的监督几乎不存在。

　　政府收税，不论税种，实际征税过程中，都只当买路钱来征收。“一夫当关，万夫莫开”，“爱你没商量”，纳税人就像遇到了草莽英雄。政府到处设卡，留下买路钱才能放行，捞到一笔算一笔。政府收税，堂堂正正，怎么能像土匪打劫一样，如此行为不端？这绝对不是个别工作人员的作风问题，而是制度。

　　工薪收入要交税，买国债，炒股票的收入反而不要交税。资本利得，在西方都是重税，却被称为资本主义国家。到了中国统统免税，反被称为是社会主义国家。张冠李戴了？

　　更有甚者，按照税法的规定，政府官员退休以后上万元的月收入不需要交纳所得税，穷苦的低收入阶层一千多元的月收入都要交税。已经是什么年代了，怎么还会有这样的法律？是为国耻。

　　如此等等。

　　中国现行的税收制度完全不是一个现代文明大国的税收制度，而是有法律借口的摊派。堂堂正正的政府税收，现在都沦落成了违法乱纪的摊派。

　　在预算管理中，对收入的管理比对支出的管理更为重要。很明显，一个不能通过依法征税获得财政收入的政府，绝无可能接受预算制约，依法施政。

　　试想一下，如果物业可以随意向业主收费，又可以随意使用，还会老老实实的为业主办事吗？

　　第五项任务，建立和完善从会计审核到预算审核的完整的工作制度。

　　没有预算的收支，会计就要拒绝执行。这就是最基本的会计制度。在美国，大公司和政府的会计常常都是注册会计师来担任的。如果会计师不能按照预算原则办事，他们的执照就会被吊销。当预算没有通过的时候，财务管理就会自动停止工作。总统或者公司总裁签字也没用。中国应该学习美国，建立起严格的会计工作制度。

　　第六项任务，学习美国的司法体制，改造司法系统，建立独立的直属中央的维护中央法律的法庭和警察。美国的司法系统也体现了预算管理的原则，不同的法律下有不同的警察，中央情报局，联邦调查局，税法下面有稅警，移民法下面有移民警察，等等。各有各的预算，各自执行各自的任务，绝不允许越权。谁犯法就法办谁。

　　中国也应该依法建立司法系统。对于各地涉嫌玩忽职守，违反中央法律的党政府官员，都应该在中央的法庭接受审判。

　　美国的联邦法律和联邦法庭都有极高的权威，违反联邦法律，在美国是让人谈虎色变的事情。可是在中国，到处都是土霸王，小鬼当道。中央政府的尊严就像佛堂里的菩萨，说几句言不由衷的好话就打发了。“政令不出中南海”。学习美国，建立起了独立的司法体制，才能让任何人想要做土霸王都难上加难。

　　第七项任务，从中央政府机构开始严格预算管理，杜绝摊派行为，随时法办违法的官员。

　　中国现在还没有严格的预算管理。中国的现行制度是以“政治正确”领先，只要政治正确，就可以无法无天的制度。

　　谁能够被认为是政治正确的呢？在现在的政府体系中，当然的就是地位越高权力越大的人，就被认为越是正确。所以，这样的制度就一定会包容和培养唯上是从的，无法无天的土霸王，就一定会鼓励官员以破坏国家法制来显示个人权威，就一定会鼓励官员只要找到强硬后台，就可以无恶不作，就一定会养成政府里和社会上无处不在的目无法制的歪风邪气。这样的制度会成批的培养贪官，一点都不奇怪。如果不改变这样的制度，打击贪官的实际作用，就只是在换一批人来做贪官。

　　在财政上，维护这种治国体系的就是摊派制度。

　　摊派是以行政权力为背景的把上级政府的支出转移到下级政府和企业的行为。摊派形成的中央和上级政府的隐形的财政收入和支出，完全在预算之外，也不可能完整的有条理的出现在会计记录中。即使有记录，也是讳莫如深，不可告人，不允许任何人提出异议的。摊派，事先没有计划，执行中不可能有监督，事后也不会有审查，完全与预算管理的原则背道而驰。

　　摊派既不合理，也不合法，是完全没有法律依据的。摊派能够实现依靠的是“政治正确”的借口。中央检查地方的工作，上级检查下级的工作，都是“政治正确”的表现，因此就有借口把所产生的费用摊派下去。遇到了天灾，救灾就是“政治正确”，因此也可以有借口去摊派。如此等等。只要“政治正确”，就可以拉大旗，做虎皮，吓唬别人，为自己壮胆，公开招摇过市，私下中饱私囊。不论在历史上，还是在今天，在“政治正确”的大旗下，不知产生出了多少发国难财的贪官污吏。大灾大难出大贪官的历史故事从古到今，情节都大同小异，改变的只是贪官的名字。

除了“政治正确”的保护伞以外，摊派成为中国特色的政治经济现象，还有两个重要的原因。

　　第一，依法征税，需要基本可信的关于纳税人的会计数据作为政府收税的依据。政府不能没有收入。在会计数据不可采信，依法征税就不能保证政府收入的时候，“政治正确”下的摊派就变成了无可奈何的选择了。

　　第二，摊派不合法，可是摊派最方便官员们培植亲信。通过摊派，上级容易在下级中找到敢于犯法来表达个人忠诚的打手，下级容易在上级中找到敢于犯法来给自己撑腰的政治靠山。在“政治正确”的旗帜下，官员们可以既有风险又有保险的犯法，找到狼狈为奸的政治支持，为升官铺平道路。形成了这样的风气，自然就会导致官场的上上下下都在拉帮结派，分享摊派的非法收益。

　　于是，摊派虽然从来没有法律地位，可是在没有能力通过预算制度来监管政府的中国，就成了支撑国家机器运转的潜规则。尽管这样的运转弊端丛生，可是，总比停止运转要好。

　　实行预算制度，意味着法律将严禁下级为上级付账，严禁企业为政府付账。从中央开始，官员到下级政府和企业考察工作，都必须自带干粮。违法行为一经查实，就要受到制裁。这些都是西方国家的成熟经验。

　　实行预算制度，禁止摊派行为，必须由中央带头实行。因为很显然，在现行体制下，下级政府和企业绝对没有能力拒绝来自中央和上级的摊派。

　　第八项任务，把严格的预算管理制度逐步推广到地方政府和企业。

　　完成了这样八项任务以后，以预算制度建设为中心的中国的法制建设就基本上完成了。然后，水到渠成，让立法机构审核政府预算，以此来取代“党中央国务院决定”的体制，把党库和国库分开，全面实施宪政的条件就成熟了。反之，不论谁在台上，都不可能做到依法办事。

　　综上所述，在改革的关键路线上的各项任务之间的逻辑关系就是，必须先有会计改革，才会有改革税收制度，推行预算制度的技术手段。改革了税收制度，预算制度才可能确立。建立起了预算制度，管住了政府，独立的企业和有信用的市场就都有了成长的空间。有了司法体系的改革，就有了这一切的法律保证。

　　在改革年代，没有反对改革的人，没有不愿改革的人，只有不会改革的人。

　　提高管理技术，把握住各项改革之间的逻辑关系，改革就会有成功的希望。